На площадке культурного центра «92-я улица Y» в Нью-Йорке состоялась знаковая дискуссия «Система сдержек и противовесов: какие ограничения существуют для президентской власти?». Известные правоведы, в числе которых бывший генеральный прокурор США Майкл Мукейси, профессор Нью-Йоркского университета Мелисса Мюррей и известный адвокат Нил Катьял, обсудили беспрецедентное расширение исполнительной власти во время второго президентского срока Дональда Трампа. Участники проанализировали правовые и исторические последствия массового издания президентских указов, давления на независимые ведомства и формирования параллельной правовой системы.
📜 Исторические корни и «травма» Конституции 8:47
Как подчеркнула профессор Мелисса Мюррей, американская Конституция — это документ, созданный под влиянием глубокой исторической травмы. Основатели США закладывали основы государства сразу после Войны за независимость, и их решения были прямой реакцией на действия британской короны и парламента. Именно поэтому статья 1 Конституции посвящена Конгрессу: авторы стремились жестко ограничить законодательную власть, поскольку британский парламент в свое время разрушил привычный уклад жизни колоний.
Исполнительной власти создатели уделили меньше внимания, поскольку функции президента изначально виделись им как более гибкие и ситуативные. Предыдущий опыт управления страной на основе Статей Конфедерации, которые Мюррей иронично назвала «пактом на мизинцах» между штатами, показал полную нежизнеспособность слабой центральной власти. Для выживания нации требовалась централизация, что привело к учреждению института единоличного президента. Однако, как напомнил Майкл Мукейси, формулировка статьи 2, гласящая, что «исполнительная власть предоставляется Президенту», оставила огромную серую зону для интерпретаций, в отличие от строго очерченных полномочий Конгресса.
✍️ Указы на конвейере: Масштабы исполнительной власти 1:49
Модератор дискуссии Тейн Розенбаум отметил, что Дональд Трамп начал свой второй срок с демонстративного флексинга властных полномочий, выдав в общей сложности уже около 460 исполнительных указов (executive orders). Трамп апеллирует к «мандату от народа», стремясь в обход Конгресса решать вопросы иммиграции, закрытия границ, отмены гражданства по праву рождения и даже преследования неугодных юридических фирм.
Для понимания масштаба Розенбаум привел историческую справку по количеству указов:
- Джордж Буш-младший: 291 указ за 8 лет.
- Барак Обама: 276 указов за 8 лет.
- Билл Клинтон: 364 указа.
Хотя Трамп демонстрирует невероятную скорость, исторические рекорды принадлежат другим лидерам: Гарри Трумэн подписал 9007 указов, а Франклин Д. Рузвельт за три полных срока — 3726. На заре американской истории основатели действовали скромнее: Джордж Вашингтон издавал в среднем один указ в год, а Авраам Линкольн ограничился парой десятков. Тем не менее, по мнению участников дискуссии, нынешнее использование указов Трампом носит беспрецедентный характер, так как служит инструментом прямого игнорирования законодательной ветви власти.
⚖️ Министерство юстиции: Лояльность против Конституции 13:13
Ключевым барьером на пути амбиций президента традиционно выступает Министерство юстиции и его Управление юрисконсульта (OLC), определяющее законность действий администрации. Экс-генпрокурор Майкл Мукейси предположил, что в OLC при Трампе, вероятно, назначены люди, максимально лояльные его курсу. Розенбаум напомнил, как в начале первого срока Джефф Сешнс отказался быть «личным адвокатом» Трампа, заявив о верности Конституции, после чего был уволен. Сегодня на его месте Пэм Бонди действует скорее как суррогат личного защитника президента.
Мукейси вспомнил своего предшественника Альберто Гонсалеса, который навлек на себя критику сенатора Дайан Файнштейн, неосторожно заявив, что «носит две шляпы» — члена администрации и генерального прокурора.
Профессор Нил Катьял, начавший работу в Минюсте в день ухода Мукейси, поделился личным опытом. По его словам, ведомство всегда отличалось карьерным, политически нейтральным составом. Из 16 сотрудников его офиса при республиканце Буше 13 были демократами, но работа велась строго профессионально. Катьял выразил глубокую тревогу по поводу того, что нынешняя администрация ввела тесты на лояльность для прокуроров во всех 94 округах, требуя от них отчетов о готовности рьяно исполнять указы президента. По мнению Катьяла, появление огромного баннера с изображением Трампа на фасаде здания Минюста символизирует опасный отход от многолетних демократических норм.
🍷 Таможенный спор: Налоги, виноделы и чрезвычайное положение 15:12
Нил Катьял подробно рассказал о деле, которое он накануне защищал в Верховном суде США, представляя интересы импортеров вина, пострадавших от введения торговых пошлин. Трамп обосновал введение тарифов через Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях 1977 года (IEEPA). Этот закон исторически применялся для заморозки активов и санкций против враждебных государств, однако президент объявил дефицит торгового баланса «экономической чрезвычайной ситуацией».
Катьял подчеркнул, что тарифы — это налоги на американских граждан, а статья 1, раздел 8 Конституции однозначно закрепляет право на налогообложение исключительно за Конгрессом. По словам адвоката, закон 1977 года требует доказательства «необычной и экстраординарной» угрозы, в то время как в самом тексте указа Трампа прямо признается, что данные торговые проблемы носили «постоянный и обычный характер последние 50 лет». Катьял считает это ярким свидетельством того, что OLC либо не проконсультировали, либо юристы ведомства «уснули на посту».
Он предупредил, что если суд поддержат Трампа, будущий президент-демократ сможет объявить «климатическое ЧП» и поднять пошлины на нефть из Саудовской Аравии на 1000%, разрушив баланс властей. Примечательно, что Майкл Мукейси подписал amicus brief (заключение независимого эксперта) в поддержку позиции Катьяла.
🏢 Независимые агентства под ударом: Кейсы FTC и ФРС 23:09
Дональд Трамп уволил руководителей ряда независимых ведомств (FCC, FTC, НУПО) и нацелился на Федеральную резервную систему (ФРС). Мукейси отметил два знаковых судебных разбирательства: увольнение комиссара FTC Ребекки Слотер и давление на члена совета управляющих ФРС Лизу Кук. Администрация настаивает на концепции «единой исполнительной власти», утверждая, что раз ведомства находятся в исполнительной ветви, президент вправе увольнять любого сотрудника без объяснения причин. В случае с Кук юристы Белого дома пошли на хитрость, заявив об увольнении «по уважительной причине» из-за давней ошибки в налоговой декларации, совершенной еще до вступления в должность.
Мелисса Мюррей напомнила, что Конгресс намеренно создавал эти структуры независимыми и двухпартийными, чтобы защитить их от политической конъюнктуры. Слотер была уволена, и Верховный суд одобрил это через теневой докет. Мюррей усмотрела в этом политический подтекст: Слотер вела расследования против технологических гигантов (Amazon, Meta), чьи руководители позже стояли за спиной Трампа на инаугурации.
Однако в отношении Лизы Кук и ФРС Мюррей и Мукейси сошлись во мнении, что Верховный суд может встать на сторону истицы. Мюррей иронично заметила:
«Судьи Верховного суда имеют пенсионные счета. Они прекрасно понимают, что дестабилизация ФРС способна полностью взорвать экономику США».
Катьял добавил, что стремление Трампа заменить профессиональный аппарат лоялистами возвращает страну к «системе добычи» (spoils system) времен Босса Твида, которая, казалось бы, была ликвидирована Законом Пендлтона еще в 1883 году.
🛡️ Иммунитет и неповиновение судам: Дело Trump v. United States 29:14
Решение Верховного суда по делу Trump v. United States, закрепившее презумпцию уголовного иммунитета президента за официальные действия, вызвало жесткую критику со стороны Нила Катьяла. Будучи оригиналом по убеждениям, Катьял назвал этот вердикт «самым позорным моментом» председателя суда Джона Робертса, а само решение — опасным, безрассудным и фундаментально антиамериканским, поскольку идея иммунитета полностью отсутствует в первоначальном тексте Конституции. Мукейси добавил, что даже статья об импичменте прямо предусматривает уголовное преследование президента в судах после его отстранения от должности.
По мнению участников, это решение укрепило в Трампе чувство вседозволенности. Проявляется это в игнорировании решений нижестоящих судов — например, в отказе вернуть депортированных в Эль-Сальвадор 250 венесуэльцев.
Майкл Мукейси выделил четыре ключевых дела, в которых Трамп может потерпеть поражение в Верховном суде:
- Торговые тарифы.
- Аресты по Закону о чужестранных врагах.
- Отмена гражданства по праву рождения (birthright citizenship).
- Увольнения чиновников независимых агентств.
В контексте спора о гражданстве по праву рождения произошел беспрецедентный случай. Пять судей Верховного суда в разных формулировках допросили генерального солиситора Джона Зауэра о том, подчинится ли Белый дом итоговому вердикту. Зауэр ответил утвердительно, что даже было зафиксировано в специальной сноске к судебным материалам. Тем не менее, как подчеркнула Мюррей, Зауэр наотрез отказался обещание, что администрация будет подчиняться решениям окружных и апелляционных федеральных судов, что подрывает целостность судебной системы.
🌐 Национальная безопасность: Где кончаются полномочия президента? 36:37
В сфере внешней политики и применения военной силы президенты традиционно пользуются широкими полномочиями. Мукейси напомнил, что еще Томас Джефферсон без санкции Конгресса отправил флот атаковать берберийских пиратов, скрыв от законодателей факт своей первой неспровоцированной атаки. Последней официально объявленной войной для США была Вторая мировая, после чего войска отправлялись за рубеж (включая Корею) сотни раз на основании расширительного толкования понятия «американские интересы», заложенного еще генпрокурором Робертом Джексоном в 1941 году и развитого позже Уильямом Ренквистом и Антонином Скалиа.
Однако, по мнению Нила Катьяла, действия Трампа выходят за рамки правового поля. Одно дело — точечные ликвидации террористов на основе данных разведки (как уничтожение Бараком Обамой гражданина США Анвара аль-Авлаки и издателя джихадистского журнала Самира Хана в Йемене), и совсем другое — приказы Трампа «не брать в плен и уничтожать» на месте людей на плотах с наркотиками в Карибском море, что прямо нарушает Женевскую конвенцию и международное право.
Острую дискуссию вызвало использование Трампом Национальной гвардии внутри страны без согласия губернаторов штатов (под предлогом защиты офицеров ICE и борьбы с фентанилом). Катьял указал на разницу: Дуайт Эйзенхауэр отправлял войска в Литл-Рок для исполнения единогласного решения Верховного суда о десегрегации, тогда как Трамп вводит гвардию просто из-за недоверия к губернаторам-демократам.
Мукейси отметил, что Верховный суд остановил этот шаг во многом благодаря amicus brief профессора Марти Ледермана, доказавшего, что администрация не выполнила законное требование — не подтвердила невозможность наведения порядка силами 135 тысяч штатных вооруженных федеральных агентов. Мюррей добавила, что использование армии для внутренней слежки противоречит духу Конституции и нарушает Закон о Posse Comitatus (запрет военным исполнять функции местной полиции). Единственным утешением, по словам Мукейси, остается то, что Трамп пока не решился задействовать Закон о восстании (Insurrection Act).
🏛️ Теневое правосудие: Мировые соглашения и давление на бизнес 55:09
В своей новой научной работе для Northwestern Law Review Мелисса Мюррей (совместно с Лией Литман и Кейт Шоу) описывает принципиально новый механизм экспансии президентской власти — через суды и мировые соглашения, что авторы называют «теневой правовой системой».
Трамп подает иски (зачастую юридически несостоятельные) против СМИ, например против CBS News из-за интервью с Камалой Харрис. Цель таких исков — не победа в суде, а принуждение к мировому соглашению, чтобы заставить замолчать критиков и институты подотчетности. Когда CBS публикует детали сделки, в общественном сознании обвинения Трампа фиксируются как доказанный факт проступка журналистов, хотя полноценного судебного разбирательства не было.
Аналогично работают исполнительные указы против университетов и крупных юридических фирм (таких как Jenner & Block, где под удар попал экс-прокурор Эндрю Вайсманн). Президент перечисляет претензии: бесплатная защита иммигрантов, программы DEI (разнообразие, равенство и инклюзивность). Не желая терять клиентов и бизнес, юридические гиганты капитулируют превентивно. Они добровольно сворачивают DEI-программы, тем самым легитимизируя ложную установку, что разнообразие якобы незаконно, хотя ни один суд такого вердикта не выносил.
Майкл Мукейси подчеркнул опасность этой тактики:
- Она оказывает колоссальное периферийное давление на третьи стороны, заставляя весь бизнес «не высовываться».
- Иски подаются против компаний, деятельность которых напрямую регулируется подконтрольными президенту федеральными ведомствами, что лишает бизнес возможности сопротивляться.
🔄 Реформа Верховного суда: Сменяемость против традиций 1:02:41
В финале встречи Розенбаум затронул тему реформы высшей судебной инстанции: стоит ли расширять суд до 13 мест, вводить фиксированные или поэтапные (staggered) сроки полномочий вместо пожизненных?
Нил Катьял перед своим поспешным уходом кратко описал традиционную внутреннюю кухню Верховного суда, отметив ее подчеркнутую цивилизованность (традиционные рукопожатия, строгая очередность выступлений без права говорить дважды, пока все не высказались). Однако этот долгий процесс согласования мнений полностью уничтожается практикой «теневого докета».
Майкл Мукейси высказался строго за сохранение пожизненного статуса судей и против ограничения сроков. По его мнению, лимиты не снизят, а лишь усилят политическое давление и укрепят пагубное восприятие судей как партийных ставленников. Мукейси привел в пример исторические прецеденты, когда судьи Саутер, О’Коннор и Кеннеди принимали решения вразрез с ожиданиями назначивших их президентов, и вспомнил легендарного судью Милтона Поллока, который вел дела до 98 лет и на просьбы адвокатов дать больше времени резонно отвечал: «У меня самого больше нет времени».
Мелисса Мюррей, напротив, призналась, что изменила свое мнение (в 2016 году она выступала в New York Times против реформ) и теперь поддерживает ограничение сроков и поэтапную ротацию. Она считает, что США выглядят аномалией на фоне других конституционных республик, где ротация судей — норма. Поэтапность назначения позволила бы каждому президенту гарантированно обновить состав суда, что снизило бы градус общественной истерии вокруг каждой вакансии. В качестве примера кулуарных интриг Мюррей упомянула анонсированный тур судьи Сэмюэля Алито с новой книгой, начинающийся 6 октября — ровно на следующий день после открытия новой сессии суда, что может намекать на его скорую отставку.
