Индийский экономист и государственный деятель Монтек Сингх Ахлувалия в беседе с американским экономистом Тайлером Коуэном подробно проанализировал многолетний путь экономических реформ в Индии. Основываясь на материалах своей книги «Backstage», бывший заместитель председателя Плановой комиссии Индии рассказал о переходе от жесткого государственного регулирования к рыночной модели, а также сформулировал ключевые направления для будущих структурных преобразований страны.
🛠️ Механика экономических реформ: от идеи к реализации 1:21
В индийской административной системе любые изменения традиционно закреплены за профильными министерствами. Однако, как отмечает Монтек Сингх Ахлувалия, для достижения устойчивых макроэкономических результатов требуется подход общего экономического равновесия, а не простая сумма изолированных ведомственных инициатив. В прошлые десятилетия Плановая комиссия каждые пять лет пыталась формировать общую стратегию, но на практике её влияние ограничивалось распределением ресурсов, в то время как содержательная часть реформ сводилась к декларативным лозунгам вроде «эффективного импортозамещения».
По словам гостя, министерства исторически опирались на экспертные комитеты при подготовке законодательных изменений. Ахлувалия вспоминает, как после его прихода в Министерство финансов был создан комитет по экспортной стратегии во главе с Пракашем Тандоном, где секретарем выступал Виджай Келкар. Тем не менее межведомственные барьеры часто блокировали даже одобренные инициативы. В качестве примера из собственной практики на посту заместителя председателя Плановой комиссии Ахлувалия приводит попытку создать Интегрированную энергетическую политику. Ведомства, отвечавшие раздельно за электроэнергетику, уголь, нефть и возобновляемые источники, не имели единых принципов ценообразования. Кабинет министров утвердил подготовленный комиссией документ и передал его группе министров во главе с Пранабом Мукерджи, но профильные министерства саботировали исполнение, сославшись на то, что административные действия остаются в их исключительном ведении. Реформы, по мнению Ахлувалии, требуют непрерывного внимания со стороны высшего руководства, иначе они вязнут в бюрократии.
🤝 Роль высшего руководства и взаимодействие с бизнесом 7:58
Инициативы снизу, исходящие от технократов, оказываются жизнеспособными лишь тогда, когда их генеральное направление совпадает с видением первых лиц государства. Важнейшим элементом реформ 1980-х и 1990-х годов было постоянное взаимодействие с бизнесом. При премьер-министре Манмохане Сингхе действовал Промышленный консультативный совет, куда входили около 20 ведущих предпринимателей страны, что позволяло им напрямую доносить критику до руководства.
По оценке Ахлувалии, Конфедерация индийской промышленности (CII), возглавляемая Таруном Дасом, сыграла огромную роль в демонтаже внутренней системы госконтроля над частным сектором. Однако индийский бизнес демонстрировал асимметричный подход к либерализации: предприниматели активно поддерживали отмену ограничений на импорт необходимого им сырья и оборудования, но категорически возражали против снижения пошлин на готовую продукцию, стремясь защитить себя от иностранной конкуренции. Эта протекционистская позиция привела к формированию так называемого «Бомбейского клуба» — группы крупных промышленников, лоббировавших замедление внешней открытости рынка, из-за чего правительству приходилось балансировать и идти на компромиссы.
⚖️ Законодательные изменения против административного усмотрения 11:07
Важнейшей дилеммой для реформаторов остается выбор между изменением законов через парламент и использованием административного усмотрения чиновников. Прежняя индийская правовая база предоставляла исполнительной власти избыточную гибкость. Так, правительство смогло сократить список отраслей, зарезервированных исключительно за госсектором, с 28 до 8 позиций обычным решением кабинета, не прибегая к поправкам в законодательство. Аналогичным образом за одну ночь были ликвидированы многие ограничения на импорт.
С одной стороны, административная гибкость позволяет проводить дерегулирование мгновенно. С другой стороны, как предупреждает Ахлувалия, те же самые гибкие механизмы позволяют чиновникам со временем незаметно возвращать контроль и ограничения. Поэтому для фиксации фундаментальных изменений необходимы полноценные законодательные акты. Ярким примером служит переход к таргетированию инфляции: для этого потребовалось внести жесткие поправки в Закон о Резервном банке Индии (RBI), что исключило фактор административного давления как со стороны Минфина, так и со стороны руководства самого центробанка.
🏛️ Автономия Резервного банка Индии и координация ведомств 12:49
Вопрос независимости центрального банка является предметом давних дискуссий. Ахлувалия с иронией вспоминает известную реплику бывшего главы RBI И. В. Редди, который на вопрос об автономности банка ответил, что Резервный банк полностью независим и у него есть разрешение Министерства финансов заявлять об этом. Сам Ахлувалия признается, что не является сторонником жесткого разделения властей в макроэкономике, поскольку денежно-кредитная политика обязана координироваться с фискальной.
По его мнению, ситуация, когда регулятор механически преследует цель по инфляции, игнорируя колоссальный бюджетный дефицит правительства, контрпродуктивна. Если Минфин раздувает дефицит, центробанк вынужден резко повышать процентные ставки, что бьет по экономическому росту. Избежать этого можно только через постоянный диалог между Минфином и RBI — двумя наиболее технически оснащенными структурами в государстве. Ахлувалия убежден, что правительству необходим регулярный системный анализ всей экономики, а не отдельных ведомств. Если национальный экспорт падает из-за переоцененного курса рупии, Министерство торговли не сможет исправить ситуацию своими силами, пока Министерство финансов не скорректирует валютную политику.
💼 Проблема человеческих ресурсов и специализации в госслужбе 16:06
Кадровое обеспечение министерств на федеральном уровне сталкивается с серьезными системными барьерами. Руководитель департамента в Индии не имеет права самостоятельно нанимать нужного специалиста. Чтобы избежать кумовства, регионального или кастового протекционизма, Департамент по делам персонала предлагает жестко регламентированную панель из трех кандидатов, из которых приходится выбирать, что делает процесс заполнения вакансий крайне неэффективным.
Главной проблемой Ахлувалия считает институциональное неприятие узкой специализации внутри Индийской административной службы (IAS). Представление сотрудников IAS о себе как о «дженералистах», способных управлять любой сферой, гость называет колониальным пережитком. В британские времена чиновники приезжали из Англии править страной, и глубокие экспертные знания у них были не в почете. До сих пор многие высокопоставленные лица в IAS свысока смотрят на коллег, стремящихся стать профессионалами в конкретной области, считая, что карьерный чиновник должен с одинаковой легкостью менять кресла в министерствах образования, здравоохранения и транспорта.
Хотя механизмы латерального входа позволяют привлекать экспертов извне на трехлетние контракты, бюрократическая система чаще всего отторcross-ведомственные кадры, не давая им строить долгосрочную карьеру. В прошлом ключевые посты экономических советников занимали видные ученые, вернувшиеся из-за рубежа, такие как Бимал Джалан, Нитин Десаи, Ракеш Мохан, Шанкар Ачария и Арвинд Вирмани. Однако Индийская экономическая служба (IES) со временем добилась резервирования этих должностей за своими кадрами ради карьерного роста, сопоставимого с IAS. В результате возникло деструктивное соперничество между чиновниками-дженералистами, карьерными экономистами IES и независимыми технократами мирового уровня.
🏦 Реформа государственного банковского сектора 44:11
Внутренняя дискуссия в индийском истеблишменте нередко фиксируется в форме официальных «особых мнений» к отчетам комиссий. Ахлувалия напоминает об особом мнении Ману Шроффа в первом комитете Нарасимхама, который требовал ликвидировать двойной контроль над госбанками со стороны Минфина и центробанка, переведя их на коммерческие рельсы. Гость признает, что в бытность секретарем по финансовым вопросам сам не сумел продавить это решение, но по-прежнему убежден: Министерство финансов не способно принести никакой операционной пользы коммерческому банку.
По мнению Ахлувалии, ключевой банковской реформой должно стать полное выведение Государственного банка Индии (SBI) из-под административного диктата Минфина. Проекты приватизации слабых банков вторичны по сравнению с необходимостью профессионализации управления гигантами сектора. Присутствие чиновника в ранге совместного секретаря (Joint Secretary) в совете директоров банка парализует аудит рисков, поскольку менеджмент банка предпочитает соглашаться с позицией представителя власти, избегая конфликтов. Ссылаясь на позицию бывшего заместителя председателя RBI Вирала Ачарии о «фискальном доминировании», Ахлувалия соглашается, что двойные стандарты регулирования размывают надзор: центробанк жестко наказывает и увольняет топ-менеджеров частных банков за нарушения, но юридически недееспособен совершить аналогичные действия в отношении руководителей государственных банков, какие бы скандалы там ни всплывали.
📊 Реформа налоговой системы и налога на товары и услуги (GST) 59:08
Налоговая политика требует математически выверенных расчетов, а не политических компромиссов. В свое время комитет Раджи Челлайи задал верный вектор налоговой реформе. Однако текущее состояние Налога на товары и услуги (GST) вызывает у Ахлувалии жесткую критику: наличие множества ставок прямо противоречит базовой концепции единого налога.
Дробление ставок провоцирует бесконечное лоббирование со стороны корпораций. Дело доходит до абсурдных юридических споров о том, является ли батончик KitKat печеньем или шоколадом, так как разница в налогообложении между этими категориями составляет 10 процентных пунктов. Ахлувалия отвергает аргумент, что дифференцированные ставки обеспечивают социальную справедливость. Он подчеркивает, что прогрессивность фискальной системы оценивается по тому, как государство распределяет собранные деньги среди бедных, а не по хаотичному дроблению налоговых тарифов. Более того, текущая модель GST регрессивна с точки зрения затрат на комплаенс: крупные корпорации без труда администрируют любые ставки, тогда как мелкие лавки и предприятия MSME вынуждены нанимать дорогостоящих бухгалтеров, чтобы разобраться в сотнях кодов. Внутри Совета по GST (GST Council) сложилась тревожная тенденция: неорганизованные, раздробленные сектора (производство спичек, текстиль, обувь) сталкиваются с повышением налоговой нагрузки, в то время как концентрированные олигополистические индустрии успешно выбивают себе налоговые послабления. Ахлувалия предлагает радикально упростить GST, оставив две основные ставки (например, 8% и 15%) и введя чистую надбавку на предметы роскоши (яхты, дорогие автомобили), одновременно расширив базу подоходного налога и внедрив рекомендации Партасаратхи Шома по реформе налогового администрирования.
🚀 Программа «MDOC 2.0»: контуры будущих реформ 1:04:59
Формулируя контуры своей следующей книги, ориентированной на 24-летних граждан, Ахлувалия описывает повестку будущих реформ, которую можно назвать манифестом «MDOC 2.0». В Индии сложился консенсус, что государство не должно заниматься непосредственным производством товаров и услуг — это прерогатива частного сектора. Однако общие госрасходы Индии по отношению к ВВП существенно ниже, чем в развитых странах, и роль государства должна расти за счет перераспределения бюджетов в социальную сферу.
Основные приоритеты будущей экономической политики:
- Здравоохранение и образование: Требуется глубокая реформа учебных программ и изменение системы мотивации учителей. Федеральный центр должен прекратить загонять штаты в «смирительные рубашки» жестких типовых программ. Финансирование должно быть целевым, но гибким. Пример Кералы, где большинство лучших школ — это субсидируемые государством частные и миссионерские учреждения, доказывает неэффективность жестких государственных систем Уттар-Прадеш и Бихара.
- Внешняя торговля и международная интеграция: Поскольку апелляционный механизм ВТО фактически уничтожен из-за позиции США, мировая торговля переходит на рельсы региональных соглашений. Индия обязана преодолеть антирыночные страхи перед соглашениями о свободной торговле (FTA). Если участие во ВРЭП (RCEP) заблокировано из-за нежелания открывать рынок Китаю, Индии необходимо рассмотреть вхождение в CPTPP под эгидой Японии. Также критически важно радикально перестроить таможню и логистику за счет сквозной цифровизации, ликвидировав отставание от Вьетнама.
- Климатическая повестка и энергетика: Индия утвердила долгосрочные экологические цели, но международные аналитики считают усилия всех крупных стран недостаточными. Ахлувалия призывает не рассчитывать на прямую финансовую помощь от международных фондов — это иллюзия. Единственный путь — создание прозрачной регуляторной среды для абсорбции частного зеленого капитала.
- Реформа финансирования НИОКР: Государственные инвестиции в науку необходимо резко нарастить, кардинально изменив принцип их распределения. Вместо автоматического финансирования ведомственных лабораторий по смете следует создать единый фонд, средства которого будут распределяться на конкурсной основе между государственными институтами и частными исследовательскими проектами.
Экономический рост остается безальтернативным фундаментом для реализации этих задач. Феноменальный успех Индии в проведении массовой вакцинации от COVID-19 (95% населения получили первую дозу, 88% — вторую) доказал высокую дееспособность управленческих структур на местах. Тем не менее, как предупреждает Ахлувалия, критическое отсутствие резервных мощностей в медицине и сужение фискального маневра из-за мировой инфляции требуют от правительства планомерного сокращения бюджетного дефицита, чтобы освободить финансовое пространство для частных инвестиций, которые и должны стать главным драйвером индийского прорыва.
